杨凯｜习近平法治思想中的公共法律服务理论
华东政法大学公共法律服务研究院“经天学者”特聘教授、博士生导师，司法部与华东政法大学部校共建“公共法律服务协同创新与数字治理研究基地”研究员
要目
一、引言二、习近平法治思想中公共法律服务理论生成的时代背景三、习近平法治思想中公共法律服务理论的实践发展脉络四、习近平法治思想中公共法律服务理论的基层治理功能解读
五、习近平法治思想中公共法律服务理论的法治引领功用
六、习近平法治思想中公共法律服务理论的贡献与价值结语
公共法律服务是破解基层社会矛盾纠纷化解难题的主要方法、实践路径和必要选择。当代中国基层社会治理法治体系建设的改革实践及其本土资源，集聚和沉淀了中国特色社会主义的现代法治经验、理论创新和制度创新，形成了逻辑严密、科学完备的习近平法治思想中关于公共法律服务的理论体系。这一理论体系，建构于当代中国特色社会主义基层社会治理的改革实践中，为破解基层社会矛盾纠纷难题和加强基层政权建设指明了方向，提供了遵循，具有理论创新和制度创新的重大指导意义，对于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化发挥着重要的法治建设引领作用。
基层社会矛盾纠纷化解困境成为困扰当今中国社会治理的现实难题。在基层社会治理体系和治理能力的现代化转型中，面对日益凸显且复杂多元的各类基层社会矛盾纠纷，我们究竟采用什么样的基层社会矛盾纠纷解决机制和基层社会治理模式，才是当今时代迫切需要的正确道路选择？如何结合民事司法程序现代化改革的难点问题，来寻求有政策引领支持和正当社会需求的解题之道？如何为多元化纠纷解决机制和民事司法程序制度一体化协同化解基层社会矛盾纠纷提供理论支撑？如何为政法机关更好发挥公共服务职能提供法律方法论指引？如何为中国特色现代化公共法律服务体系建设的理论体系、话语体系、制度体系建构提供明确的理论指引？基层社会治理法治文明建设应当建立在什么样的治理模式和治理体系的法律文本基础之上？
过去较长一段时间主要依靠民事司法程序解决基层社会矛盾纠纷的解纷模式，其实际效果很难维系，类型化重复诉讼案件大量涌入法院，法院系统“案多人少”和“案结事不了”的矛盾较为突出，诉讼解纷模式不仅成本过高，而且程序繁琐复杂，难以达成法律效果与社会效果的统一。法院系统不得不通过普遍设立“诉讼服务中心”的方式来引流案件和主导非诉讼模式予以补充，以法院诉讼服务中心的非诉讼服务模式和案件引流渠道，来消弭和补益司法诉讼渠道难以承载的基层社会矛盾纠纷化解难题，法院系统主导的“一站式多元解纷机制和现代诉讼服务体系”核心业务“诉前调解”也逐渐发展成为基层社会矛盾纠纷调解的主渠道。当今中国基层社会治理体系现代化发展进程中亟待破题的痛点、难点和堵点问题，就是基层社会治理中社会矛盾纠纷妥善化解的综合性难题。这一难题也是长期困扰中国改革开放和经济建设快速发展的关键性问题，亟需我们找到基层社会治理模式法治化的破题之策和现代化的解题之道。
习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前段、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多的法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’。完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。”目前，人民法院民事诉讼案件数量急剧增加且持续高位运行的根本原因，还是基层社会矛盾纠纷没有建构较为便捷高效的多元化非诉讼纠纷解决机制，基层社会矛盾纠纷得不到较为便捷高效和妥善的解决，解纷成本较高和程序较为繁琐。广大基层社会人民群众和大量的企业等都迫切期待获取公共法律服务。
中国特色社会主义现代公共法律服务的概念、理论和模式根植于当代中国社会治理实践，这一体现中国当代法治文明的重要法治理论是伴随着全面依法治国理论论述和法治体系建设实践不断发展完善的。自党的十八届四中全会首次在中央全会文件中正式提出“公共法律服务”概念和体系建设以来，公共法律服务这一现代社会治理模式新概念的提出，经过中国近年的社会治理实践和改革试验，已经逐渐发展成为中国特色社会主义法治化建设进程中具有鲜明时代特色和本土资源特色的重要基层社会治理模式。公共法律服务理论作为习近平法治思想的重要组成部分，在中国基层社会治理的改革实践中历经了公共法律服务概念提出、模式初创、品牌创立、向度凝练、制度形成、理论框架建构、理论形成的发展过程。习近平总书记的系列重要讲话、指示批示、重要刊物发文均对公共法律服务体系建设明确作出过一系列的重要论述和阐释，习近平法治思想中关于公共法律服务理论是在当代中国基层社会治理的探索实践中逐渐形成的完整的基层的理论。
习近平法治思想是一个系统完备、逻辑严密、内在统一的法治理论体系，既是观察和思考法治现象的世界观，又是有效应对和解决法治难题的方法论，既是对以往法治建设经验的理性提取，又是未来法治建设前景的科学擘画。2019年1月16日，习近平总书记在中央政法工作会议上对公共法律服务体系建设作出高屋建瓴的明确指示和全面部署：“政法机关承担着大量公共服务职能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务。要持续开展‘减证便民’行动，加快推进跨域立案诉讼服务改革，推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理，解决好异地诉讼难等问题。要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。要加快构建海外安全保护体系，保障我国在海外的机构、人员合法权益。”这个重要讲话对于公共法律服务理论的建构具有里程碑意义。
“中国特色社会主义制度和国家治理体系具有丰富的实践成果。”针对基层社会矛盾纠纷呈现出的主体多元化、诉求复杂化、类型多样化等特点，创新工作理念，通过整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，形成功能互补、程序衔接的基层社会矛盾纠纷有效化解制度体系。我国公共法律服务体系需要按照政法体系模式进行建构，各政法机关、党政部门与各社会组织不仅需要在各自领域进行公共法律服务体系建设，也需要在整体公共法律服务体系建设中发挥优势、相互配合，更需要重点与民事司法程序改革相结合进行一体化协同创新建设。面对百年未有之大变局，面对复杂多变的国际国内局势和传统文化与现代文明的冲突，我们的现代法治文明应当在中国特色社会主义道路选择的社会治理实践理性基础之上建构。中国特色社会主义现代公共服务体系建设正在逐渐发展成为当代中国社会文明的载体，独具中国特色的社会主义现代化公共法律服务概念、理论和模式，也应当发展成为中国式现代化社会治理体系的法治文明。本文拟从习近平法治思想中公共法律服务理论建构的时代背景、发展历程、功能解读、引领功用、价值意义五个维度来展开论述。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视中国特色社会主义公共法律服务体系建设，高度重视公共法律服务制度体系建设在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的法治建设引领作用，高度重视公共法律服务体系建设对基层社会矛盾纠纷化解的促进作用。各级地方党委、政府及政法机关在党中央、国务院的统一领导部署下，积极探索实践基层社会治理的法治化发展道路，面对层出不穷且复杂多元的大量基层社会矛盾纠纷，采用多元化纠纷解决机制和公共法律服务体系建设的基层社会治理模式，充分总结地方基层社会治理经验，结合各地实际开展了大量的公共法律服务体系建设的改革实践和有益探索。在广泛的改革实践中形成的习近平法治思想中关于公共法律服务概念、理论和模式选择等重要论述，全面系统地回答了基层社会矛盾纠纷化解难题破解的一系列重大理论和现实问题，成为有效破解基层社会矛盾纠纷化解难题的思想引领，开拓了基层社会治理的方法与路径。
中西方的“公共性”和“公共服务”概念具有各自不同的社会实践内涵，也有一定的共同点。由于中西方各自公共服务理论渊源的不同基因，决定了当代中国与西方的公共服务、公共物品理论在供给模式和发展目标上有本质的区别。西方公共服务供给主要有国家垄断和市场主导模式，中国的公共法律供给模式除了政府服务和市场提供之外，还会有多元供给和社会参与模式。在发展目标上，西方国家以解决市场失灵危机为目标，中国的公共服务以保障经济发展水平稳健持续增长为目标。不同的供给模式和发展目标，决定了中西方公共法律服务不同的演进与发展路径，也产生不同的评价标准。中国当代基层政权建设和社会治理制度建设不仅十分注重“公共性和公共服务”，而且更加注重公共性和公共服务的实际效果，这在表达范式和概念的实质内涵上与西方有着较大的差异。
当代中国的基层社会治理法治体系之建构，需要合理吸收中华优秀传统法律文化和中国法理学的核心观念，需要与马克思主义公共物品理论相结合，还需要从共享经济学和发展经济学的全新视角展开现代公共法律服务概念、理论、模式的诠释。现代公共法律服务体系建设与儒家文化传统的共享理念是一脉相承的，“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求”。习近平总书记指出：“要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。要更加注重维护社会公平正义，促进人的全面发展和社会全面进步。”
当代中国现代公共法律服务体系建设的概念基础是马克思主义公共物品理论与当代中国基层社会治理实际的结合。我国的公共服务理论研究是在承继马克思主义公共物品论基础上，结合本土基层社会治理实践进行的弘扬拓展，并基于现实国情和社情明确提出“服务型政府”概念。习近平法治思想中公共法律服务理论最重要的时代意义就是充分展现了中国特色社会主义多元化的公共服务转型正义。“实践证明，我国政治制度和法治体系是适合我国国情和实际的制度，具有显著优越性。在这个问题上，我们要有自信、有底气、有定力。”习近平法治思想中的公共法律服务理论建构基础，是马克思主义公共物品论的承继和发扬，是马克思主义公共服务理论和法治理论中国化的实践发展与经验总结。近年来，党中央积极倡导和加快推进完善的公共法律服务体系建设，就是努力探寻符合当代中国经济社会发展规律和实际需要的基层社会治理模式。“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落实到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。
中国共产党人深刻认识到，只有把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持运用辩证唯物主义和历史唯物主义，才能正确回答时代和实践提出的重大问题，才能始终保持马克思主义的蓬勃生机和旺盛活力。习近平法治思想中公共法律服务理论，是对过去一段时期中国基层社会治理法治化改革实践发展成果和公共服务法治化社会实践经验的体系化总结。今天的公共法律服务体系建设，主要在解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益这“三最”问题上，“既要坚持从小事抓起，办好每件具体实事，又要在体制机制创新上下功夫，在解决深层次问题上下功夫，努力找到符合国情市情、长效管用的好办法”。党中央全面依法治国执政方针和推进法治的战略布局奠定了公共法律服务理论的法治文化和法治保障理论基础。中国特色社会主义政治理论、经济理论、法治文化和法治保障等理论基础共同形成了习近平法治思想中公共法律服务理论的根基。
在我国，公共法律服务是全面推进依法治国与推进服务型政府建设相交织的公共产品。公共法律服务是将法律服务作为一种公共产品对全社会进行供给的。中国实施依法治国方略的基本动因是一个具有经验性和实用性的选择过程。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次在党的重要文件中用“社会治理”取代“社会管理”，以习近平同志为核心的党中央领导集体执政施政主导方针就是积极倡导和强调建立服务型政府建设，强化政法机关的公共服务职能。当前的社会治理重点是探索公共服务市场化和均等化的新形式、新机制，我国当前的现实条件状况与理想状态仍有差距。在经济秩序的“大转型”中，经济体制改革对中国基本公共服务现代化将产生深远影响。在很大程度上，经济秩序现代化与基本公共服务现代化及公共法律服务现代化具有制度同构性。经济秩序从计划经济向市场经济转型，这一过程本身就呼唤着政府和政法的公共服务转型，政府和政法的公共法律服务当属基本公共服务范畴，基本公共服务现代化是现代市场经济的应有之义，而公共法律服务现代化也是现代市场经济的基本建构，这一经济秩序发展规律和市场经济规律，奠定了习近平法治思想中公共法律服务理论体系的经济理论基础。
政府执政服务理念、社会治理模式和经济秩序的“大转型”必然推动政府政务模式改革、司法体制改革、执政施政方式改革，这必然会同步推动基本公共服务现代化的改革和创新，也必然会同步推动“政府保障、政府指导和监管、社会参与”三个维度以及“基本公共法律服务、非基本公共法律服务、市场化公共法律服务和社会力量参与的公益性公共法律服务”四个领域，关于中国特色社会主义现代化公共法律服务体系建设的改革实践和理论创新。习近平总书记强调，要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。结合新形势创新和推广“枫桥经验”，也就是要加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治法治德治相结合的城乡基层社会治理体系。从历史学的视角来看，“公共法律服务”概念是一个动态发展着的概念，既是一个动态的社会治理概念的发展史，也是一个法治文明建构的发展史，更是一个“法治社会”概念的动态发展史。
从最早地方改革探索实践中的概念提出，到党的十八届四中全会党中央文件的正式确立，公共法律服务概念经历了不同发展阶段的多种定义和多维度概括，理论界和实务界对公共法律服务概念进行不同的学理解释和实务阐释，但我们更需要从“概念史”的视角来看待这一动态概念。时至今日，可以根据已经生效的地方立法例来初步定义：公共法律服务，是指由政府主导、社会参与，为保障公民、法人和其他组织的基本法律需求而提供的法律服务、服务保障措施和其他相关服务事项。其实，就公共法律服务概念的实质内涵和概念生发的本质而言，公共法律服务实际上就是中国特色社会主义法治建设和社会治理过程中针对法律服务的“供给侧”和“需求侧”改革，也是推进全面依法治国和基层社会治理模式法治化转型的一种制度诠释。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。中国特色社会主义现代公共法律服务体系建设作为法治现代化的重要标志，在公共服务现代化进程中处于非常重要的地位。习近平法治思想中公共法律服务理论是在中国基层社会治理实践向着法治化、制度化、现代化方向发展的特殊历史进程中孕育与提出的，是党中央领导全国人民持续探索求解基层社会矛盾纠纷化解难题改革实践经验的系统理论集成。
习近平法治思想中关于公共法律服务理论源于“枫桥经验”在新时代的创新发展，这种公共法律服务概念、理论和模式选择，在当代中国基层社会治理的创新实践中诞生，经过长期不断探索改革和实践创新、历久弥新、知行合一，持续焕发出无比强大的制度生命力和核心竞争力。全面依法治国是推进公共法律服务体系建设的初衷，也是其进一步发展进步的制度与环境的根基和土壤。全面依法治国是政治文明和法治文明的重要体现，习近平法治思想中公共法律服务理论集中体现了中国政治文明的社会实践发展历程，集中体现了坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的法治文明建设重要进程。“十八大以后，习近平总书记提出的很多治国理政思想和理论，和他在正定步入政坛之初的很多探索是息息相通的。正如我们从正定看到福建、看到浙江、看到上海，再看到北京，可以看到一条很明显的脉络。”
习近平同志早期主政福建非常注重基层社会治理实际需求和基层治理体系建设实践经验，倡导基层社会治理公共服务法治产品特色品牌创建。从厦门到宁德、从宁德到福州、从福州到福建全省的主政地方十七年之多的基层治理实践创新，逐渐形成了独具福建特色的基层社会治理公共法律服务特色品牌。在习近平法治思想的公共法律服务理论指引下，宁德市坚持在破解基层矛盾纠纷化解的改革实践中探索新时代“枫桥经验”，持续创新发展“海上枫桥”经验，以“主导型、项目型、嵌入型、社区村居型”新模式打造具有宁德特色的“四型诉非联动”和“信访评理室”等公共法律服务品牌，全面推动基层社会矛盾纠纷调解质效提升，形成基层社会治理资源和多元化社会力量的整体合力，取得了一定程度妥善化解基层社会矛盾纠纷的良好实际效果。厦门市坚持在基层社会治理中植入“共谋共建共管共享共评”理念，持续创建“美丽厦门共同缔造”特色品牌，成功打造了以“纵向到底、横向到边、协商共治”社区治理模式为基础的基层社区公共法律服务体系建设模式。福州市坚持在基层社会治理中植入“解民忧、纾民困、暖民心”理念，持续创建“新时代高水平福州公共法律服务‘3+3+3’工程”特色品牌，通过“推出三项普惠均等举措、创新三套便捷高效模式、打造三项智能精准服务”的公共法律服务体系建设，使福州市基层公共法律服务体系真正成为广大人民群众的“开心锁、连心桥、守护神”。福建省率先在全国出台《全省律师服务全方位推动高质量发展超越的若干意见》，率先在闽南设立了“海丝中央法务区公共法律服务中心”。深入分析福建省各地各级的各类独具“八闽”特色公共法律服务体系建设特色品牌创建成功的基础和热点效应，十分突出的就在于福建各地各级政府主导开展的公共法律服务体系建设契合了当代中国基层社会治理模式的现代化转型。
公共法律服务首先是一种公共服务，意味着其具有“公共性”，我国的公共法律服务概念最早是来源于地方政府公共服务的“公共性”启示。嘉兴模式创建的我国最早的公共法律服务中心雏形是习近平法治思想中关于公共法律服务理论的概念首创。历史常常蕴含着天然的神奇与巧合，嘉兴红船是中国革命的摇篮和起源，当代中国基层社会治理的公共法律服务概念首创缘起也是在浙江嘉兴，这一巧合为习近平法治思想中的公共法律服务概念、理论、模式缘起的“嘉兴模式”赋予了红色基因。习近平同志主政浙江期间特别注重新时代“枫桥经验”的基层社会治理模式实践创新，准确把握了嘉兴公共法律服务概念首创的深刻理论内涵和经验集成的理论价值，将公共法律服务概念首创作为探寻破解基层社会矛盾纠纷化解难题的求解之道。“嘉兴模式”的改革探索实践一开始就赋予了“以人民为中心”破解基层社会矛盾纠纷化解难题的深刻理论内涵，其初创的法律服务中心性质定位为公益性、专业性和便民性，率先提出了“一站式”便民服务理念和“前店后厂”便捷服务模式，确立了多元化纠纷解决机制，构筑了基层社会治理的“维稳、维权和便民”公共服务产品功能，坚持整合法治本土资源，服务基层社会治理，注重联调联动和协调配合，三级公共法律服务中心分别承担“指挥所、主阵地、前沿哨”的一体化服务分工功能，公共法律服务中心建设的重心就是针对基层社会矛盾纠纷妥善化解的非诉讼替代性纠纷解决方式。在习近平法治思想的公共法律服务理论指引下，“嘉兴模式”已经逐渐发展成为独具浙江特色的新时代的基层社会治理“枫桥经验”。“浙江社会矛盾纠纷调处化解中心模式”“浙江共享法庭模式”“浙江网络政社联动服务模式”等浙江公共法律服务基层社会治理模式的核心竞争力在于，将政法机关的司法资源与地方党委政府的政务资源紧密结合，一体化妥善及时解决基层社会矛盾纠纷。
党的十八届四中全会明确了公共法律服务体系建设范围要覆盖城乡居民生活，并系统化提出了在纠纷化解、社会矛盾预警、社会公共利益表达、协商沟通机制、群众权益保障、社会治安维护等方面的建设发展任务要求。党的十八届四中全会正式提出公共法律服务体系建设这一基层社会治理首创概念，确立了基层社会治理法治化方向的风向标，是党和政府积极破解基层社会矛盾纠纷化解难题重大政法体制改革实践的开启，也是习近平法治思想中公共法律服务理论形成与建构的开端。在这一理论指引下，上海基于超大城市公共法律服务体系平台，精心打造了普惠型的精细化规范化服务模式。2015年12月，在中央城市工作会议上，习近平总书记在讲话中特别提到“政府要创新城市治理方式，特别是要加强城市精细化管理”。2017年的全国“两会”上，习近平总书记把这一基层社会治理特色品牌创建任务布置给了上海。他指出，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。他说：“城市管理应该像绣花一样精细。”这句话，今天就挂在浦东新区城市运行综合管理中心正门口。2019年11月，习近平总书记再次考察上海时，特意提到了“两张网”，称它们是城市治理的牛鼻子。这是两张上海独创的网—政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”。习近平总书记叮嘱上海干部：“坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”。福建、浙江、上海特色品牌模式创建的成功经验，已经在全国各地各级基层社会治理的改革实践中得以全面推广，各地也在现代公共法律服务体系建设的探索实践中积极改革创新，根据各自地方实际和改革实践经验摸索创造出了更多的特色品牌模式。上海、广州、厦门和山东、湖北、江苏、黑龙江等省市均将地方基层社会治理的实践经验与习近平法治思想中公共法律服务理论相结合，及时将各自基层社会治理和公共法律服务体系建设改革实践经验上升到地方立法层面，多部地方性公共法律服务法规和行政规章均已出台生效。全国各地司法行政机关主要公共法律服务特色品牌的改革实践模式异彩纷呈，全国各地公共法律服务地方立法例和公共法律服务行政规章立法例等实践不断发展，全国公共法律服务体系建设的实践创新模式、地方立法例和理论体系新向度三位一体凝神聚气，立体而全面构建起有效破解基层社会矛盾纠纷化解难题的习近平法治思想中公共法律服务理论。
对于“公共法律服务”这一法治概念，世界上目前尚未有其他法系或法域明确提出，在英美法系现行的公共服务和法律援助制度等内容，其概念范畴和实质内涵比我国的公共法律服务概念要狭窄很多。因此，“公共法律服务”本身就是一个具有中国特色的法治文化品牌，这一当代中国社会特有的基层社会治理模式发展的重心，就在于多中心主体协同创新和“全业务、全时空”的一体化协同发展。
设立公共法律服务中心的实际作用就是实现基层社会治理的现代化，用多元化纠纷解决机制建构立体解纷渠道，用更加经济的成本和投入高效便捷妥善地解决基层社会矛盾纠纷。
当前的全球化背景是复杂和深层的，尤其是在法律领域，这集中体现为一种法律全球化与法律本土化之间的博弈。在已经拥有“公共法律服务”这一特有社会治理特色品牌之后，我们还需要认真打磨使其品牌效应在政法机关范围、政府机关和社会组织内传播。“中国特色社会主义制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”。全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，必须坚持以科学理论为指导。在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记用十一个坚持系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署，深入回答了我国社会主义法治建设一系列重大理论和实践问题。习近平总书记关于公共法律服务体系建设的系列重要论述在近十年的司法改革探索和社会实践过程中，从一个实践概念的提出，逐步发展成为一整套基层社会治理法治体系，既找到了基层社会治理难题破解的改革路径，也找到了司法程序现代化改革的发展路径。同时，也为区县和街镇乡党政机关的基层社会治理模式现代化转型指明了方向。
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。治国有常，利民为本。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。”习近平法治思想中公共法律服务理论的核心要义正是应用法治的温暖守好人民群众的心。
在当前大的社会转型时代背景下，如何凝练中国特质、维系固有价值属性，又不违背私权保障，乃是一个关键性的问题。公共法律服务就是给人民群众提供触手可及的法律服务，确保服务能够满足广大基层社会人民群众的需求。推进全面依法治国，重要的就是始终坚持和着力践行“以人民为中心”的法治发展准则。社会公众对于公共法律服务享有获取权，相应地，提供高质量的公共法律服务就成为基层政府部门和政法机关的法定义务。坚持中国特色社会主义法治道路体现在公共法律服务中，就是充分发挥中国特色社会主义现代公共法律服务多元化规范体系的制度优势，形成具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的习近平法治思想中的公共法律服务理论。
加快建设法治社会，弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。加快推进和完善公共法律服务体系建设能够有效推进基层社会治理。公共法律服务体系建设是基层社会治理的重要手段，也是基层社会治理体系全新基础构架的主要内容。公共法律服务体系作为一个司法资源、公共资源、人力资源合理配置的全新运行机制，将政法资源、司法资源、行政公共服务等资源整合在一起，能够在基层社会矛盾纠纷化解难题破解中形成最优化的整体合力。自党的十八届四中全会首次将“公共法律服务体系建设”与“社会治理法治化”同时提出后，党的十九大、2019年中央政法工作会议、2020年全面依法治国委员会三次会议均同时强调两者的重要地位。特别是2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议提出在基层干部群众中普及法律观念和法治方式，国家治理体系现代化就是结合中国特色社会主义实践产生和发展的理论体系，作为对西方治理理论的超越，在中国具有较强的适应性。在中国治理结构深刻变革发展中，又衍生出参与、稳定、廉洁、公正与包容性。在党的十九大提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基础上，党的十九届四中全会进一步提出“民主协商”“科技支撑”和“人人尽责、人人享有”的“社会治理共同体”建设方略，是建立在科学研判的基础上的重大制度创新。
习近平总书记在党的二十大报告中提出：“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”这一中国式现代化的本质要求为公共法律服务理论体系的功能价值建构指明了发展方向。习近平总书记关于公共法律服务体系建设的系列重要讲话涵盖了社会治理的方方面面，推进公共法律服务体系建设的重心在于全面推进社会治理的法治化，让基层社会治理步入法治轨道。习近平总书记自党的十八大到二十大以来关于公共法律服务的系列论述着重凸显了现代公共法律服务体系建设在基层社会治理中的重大意义，是当代中国探索破解基层社会治理难题的重要理论研究指南。
法治是现代国家形成善治的重要形式。法治政府是建设法治国家和法治社会承上启下的关键环节和核心任务，建设法治社会是法治国家的任务和普遍要求。市场经济不仅是配置资源方式，也是社会结构和制度变化的主要驱动力来源，由市场联结着的国家与社会关系的变化又直接决定了中国政治形态的转型。法治作为一种稳定的制度，对于国家治理现代化和推进全过程人民民主具有重要意义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。以法治的方式明确执政党、政府、市场、社会、公民的“共治”边界。要实现“善治”，必须要有基本的法律规范和制度机制保障，法治是善治的前提。
习近平总书记在党的十八届四中全会上指出，公共法律服务属于法治社会的建设范畴。公共法律服务体系是“法治社会”建设的配套制度之一。习近平总书记在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上指出：“完善公共法律服务体系，夯实依法治国的社会基础。”加快推进公共法律服务体系建设是保障“全民守法”法治原则逐步实现的制度基础，“全民守法”法治原则是建设中国特色社会主义法治社会的基本要求，三者之间是一体化相呼应的。俞可平认为，法治是实现国家治理现代化的关键环节，要建设建立法治体系和法治国家的战略目标。虽然依法治国中国家、政府、社会各自指向不同，但三者是相辅相成的。姜明安教授认为，法治国家意味着公权力的法治化，法治政府侧重于将行政权纳入法律框架，法治社会指社会各个主体在法治轨道上运行。只有法治国家才能有法治政府，而法治政府能够有力推进法治国家的建设，法治国家为法治社会奠定基础，而法治社会为法治国家建设提供有益的支持。只有将政府行为约束在法治框架中，才能真正推进法治社会的建设，而法治社会是政府法治化的价值追求。
建立司法便民利民工作机制，是司法机关践行党司法为民根本宗旨的具体行动。要把解决了多少人民群众切实遇到的问题、人民群众对问题解决的满意程度，作为评判改革成效的标准；把解决老百姓的现实问题，满足人民群众的迫切需求作为目标，让公平正义的阳光照进人民心田，让老百姓看到实实在在的改革成效。以人民为中心，就要通过法治来增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，保障人民安居乐业。在现代社会，权利是人们自主行动的资本，是人民据此向国家、社会、他人请求的资格。只有在让人民群众充分享有广泛和充实的权利基础上，才可能有生活的美好和福祉的增进。我国社会完全竞争的法律服务市场机制目前尚未建构成熟，市场尚不能完全发挥资源配置决定性作用。在此背景下，政府干预公共法律服务领域的供给具有必要性。同时，社会还在建设过程中，人们的社会生活还没有成为社会建设的核心。基层社会治理公共法律服务体系建设“要把解决了多少实际问题、人民群众对问题解决的满意度作为评价改革成效的标准”。习近平法治思想中公共法律服务理论是建立在对我国公共服务现状，如体制、机制、结构、流程、程序、方式、处理进行深入分析的基础上，提出公共法律服务要处理好以下一系列目标和价值的关系：经济发展与公共法律服务的关系、公共法律服务水平与覆盖范围的关系、市场法律服务与公共法律服务的关系、政府“单一供给”与“多中心供给”的关系。实现公共法律服务从“均等普惠、便捷高效”到“智能精准、专业化、标准化”的跨越。我们必须注重公共法律服务的公平问题、风险问题、腐败问题，设计公平高效的现代公共法律服务模式，强化供给主体的公共服务职能，创新公共法律服务提供机制与方式，完善公共法律服务评价标准体系，建立公共法律服务监管机制。
习近平法治思想中公共法律服务理论具有显著的问题意识、问题导向，直面中国当今基层社会治理矛盾纠纷化解难题，对于推进全面依法治国，全方位提升地方党委、政府和政法机关的公共服务水平，进一步发展和完善现代公共法律服务体系建设，具有重要的法治引领作用。继续推进实践基础上的理论创新，首先要把握好新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法。必须坚持人民至上，坚持自信自立，坚持守正创新，坚持问题导向，坚持系统观念，坚持胸怀天下，站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧，坚持对马克思主义的坚定信仰、对中国特色社会主义的坚定信念，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法。
“马克思的整个世界观不是教义，而是方法。它提供的不是现成的教条，而是进一步研究的出发点和供这种研究使用的方法。”“一个民族要走在时代前列，就一刻不能没有理论思维，一刻不能没有正确思想指引。”从法律关系的角度看社会问题，我们可以发现权力与权力、权力与权利、权利与权利的冲突构成了当今社会的主要矛盾，而法治方式所能解决的就是权力与权力、权力与权利、权利与权利之间的关系。法律功能所谓的定分止争，也主要是解决这三个方面的问题。稳定、协调、理顺这三种关系，既需要法治战略，也需要法治战术。从法律方法论的角度看，要想贯彻法治战略，就需要将其与法律方法论为核心的战术思想结合起来。只有将法律方法论与基层社会治理相结合，才能完成法治体系这个庞大的系统工程。
要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这五大发展理念不是凭空得来的，是我们深刻总结国内外发展经验教训的基础上形成的，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，也是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的。”习近平总书记的相关系列重要论述也为各地公共法律服务体系建设指明了方向与道路。习近平总书记关于公共法律服务体系建设的系列重要论述，除了具有重要会议和重大事项、重大活动领导讲话研究样本之外，还有关于公共法律服务体系建设的一系列相关政策和配套措施作为重要的研究样本和研究对象。从各政法机关的领导讲话、相关政策配套措施，可以形成较为体系化的政法公共法律服务体系建设的整体构架。通过研究中共中央办公厅、国务院办公厅和政法各机关关于公共法律服务体系建设的系列相关政策走向和配套措施，可以宏观把握中央党政机关、中央政法各机关最新司法政策的引领方向，准确把握以相关规范性文件为主导的最新司法政策的体系架构和关注重点，进而结合民司法程序现代化改革的难点问题来寻求政策引领支持，探寻基层社会矛盾纠纷化解的解题之道。
创新发展的中华法系萌发于当代社会，本身具有时代气息，再加上我国的法治建设取得的成就越来越大，其内容又紧跟时代步伐，先进性就体现得比较明显。近几年，杭州、福建、上海、江西、山东等省市先后制定了多元化解纠纷制度的地方立法例，将地方经验予以固化升级。各地出台的立法和相关政策既体现了加强基层社会治理和矛盾纠纷化解的共同目标，又保留了地方多样化的差异和特色。“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”诉讼与非诉讼在矛盾纠纷化解体系中并不是非此即彼、相互分离的两个范畴，而是相互衔接、互相促进的二元协同一体化发展构造。诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的目标是：充分发挥公检法机关、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、协调和全面发展，充分人民群众矛盾纠纷化解方式的选择权，降低解纷成本。现代公共法律服务体系建设提供的技术支持有助于从社会公众需求侧驱动司法信息化建设“供给侧改革”，实现适应社会需求的司法服务智能化和社会治理数据化，使法律科技在多元化矛盾纠纷化解机制构建中从支持性、替代性力量转向颠覆性力量，用技术重塑规则，用技术伦理实现司法便民的价值重塑。
“一个时代有一个时代的问题。问题本身并不可怕，关键是采取正确的办法来解决问题。”新公共服务理论强调在公共服务供给中，政府应确保公共利益实现，政府的角色不是被动的管理者，而是公民需求的主动识别者和回应者。随着数字时代的到来，多元化纠纷解决机制从单一物理空间的“平面公开”，迈向了跨越物理/数字双重空间的“立体可视”，从而改变了纠纷解决机制的逻辑和路径，促进了数字正义的共建与分享。习近平总书记提出，“推动治理手段、治理模式、治理理念创新，加快建设智慧城市，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系”。党的十九届五中全会提出，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务数字化智能化水平。运用数字技术不仅有利于拓展社会主体、市场主体参与公共法律服务供给的渠道，也能有效提升公共法律服务效率。多元化社会主体参与治理是治理科技发展的必然结果，推动达成“技术、法律、政策和市场”四个维度善治之果。在数字技术推动下，相关国家机关部门可以跨部门、跨层级进行数据信息识别、分析、预判，以此为基础精准施策，既能提高公共法律服务资源和基层社会治理力量投放的精准性、均等性和有效性，又能有效促进各职能部门的决策沟通和协同互动，提升基层社会治理的水平和效率。有效打破地区间、城乡间因经济发展水平和治理资源配置差异而产生的公共法律服务获得性壁垒，促进跨区域、跨城乡的服务合作与共享，并将基层人民群众的服务反馈信息和矛盾纠纷化解需求信息等及时纳入政府公共决策。
由于法律是一种社会的全民的事业，因此对法律的信仰不是某个或者某些个体的心灵活动，而是整个社会的实践显示出的对法律的尊重和倚重。“当我探讨改善司法触达时，我指的事情远不止触达更快捷、更廉价、冲突不那么尖锐的纠纷解决机制。我是在讨论引入技术来深入赋能社会全体成员—控制已产生的纠纷，也要避免纠纷的产生，还要让人们更多地了解法律赋予的好处。未来，我们应该想要公民能够自行处理和管理他们自身的法律问题。”基层社会治理需要通过公共法律服务理论体系的进一步研究发展，着力打造规范化法治“道场”和数字化运行平台，充分发挥汇聚人民调解平台、诉讼服务平台、公共法律服务平台、矛盾调解中心等矛盾纠纷化解平台运转中产生的数据资源，统一服务标准和数据标准，打通各类平台之间的不同纠纷解决系统的底层逻辑，破解数据信息流转、汇集、提炼中的数据孤岛和数据烟囱，力争通过服务标准建设和数据标准建设同向发力，实现相关矛盾纠纷案件信息的一次录入、多次利用、数据同源、信息共享、资源整合和辖区整体矛盾纠纷运行态势自动化更新，以及社会潜在重大风险隐患的智能化预警。
习近平总书记指出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度。我们必须高度重视社会矛盾纠纷多元化解机制的制度建设，建立有序的社会矛盾纠纷化解机制的制度体系，通畅矛盾纠纷化解路径。在当前社会治理风险全球化、疫情防控常态化、国内国际双循环发展格局之下，充分运用完善的公共法律服务体系建设的规则制度优势和平台技术优势，让“枫桥经验”在多元纠纷化解和基层社会治理中，实现塑造基层社会治理机制为了群众、服务群众、依靠群众的精神力量传承，与新时代新发展格局下的数字化、可视化、信息化、智能化运行模式融合新生。
自“公共法律服务”概念首次在实践中提出，到党的十八届四中全会正式明确开展公共法律服务体系建设，到2019年中共中央办公厅、国务院办公厅共同发文加快推进公共法律服务体系建设，到2021年的“十四五”规划，习近平总书记关于公共法律服务体系建设系列重要论述，在中国社会转型时期经过多年的探索和实践，不仅在全国司法体制改革实践中完成了中国特色社会主义现代公共法律服务多元化规范体系的立体建构，而且从一个完整的本土资源地方特色原创性法治实践概念的提出，发展成为体系完备的习近平法治思想中公共法律服务理论。
习近平法治思想深刻回答了法治中国建设实现什么目标的问题，科学指明了新时代全面依法治国的总抓手。习近平法治思想中的公共法律服务理论是新时代中国基层社会治理法治化路径的再启蒙，是对过去一段时期基层社会治理经验发展成果的系统性体系化总结。公共法律服务理论在转型社会时期经过多年的探索和实践，不仅在全国的司法体制改革实践中完成了公共法律服务多元化规范体系的立体建构，而且从一个完整的本土资源中国特色的原创性法治实践概念的提出，发展成一整套内涵丰富、体系完备的中国特色社会主义公共法律服务理论。这一理论与实践相结合进而发展成一个相对完整的中国特色社会主义基层社会治理法治体系制度。公共法律服务理论融入基层社会治理体系的改革实践，经历了从概念到体系，从管理到服务，从需求到产品，从举措到制度，从文件到立法的探索实践过程，逐步发展成为有效破解中国当代基层社会矛盾纠纷妥善化解难题的重要理论创新。对于转型中国社会而言，国家与社会之间并非疏离而是相互耦合的关系，国家权力渗透到社会之中同时应对社会的诉求充分有效回应。公共法律服务体系建设在全面深化改革、全面依法治国的时代背景下应运而生，肩负着运用法治力量振兴中国广泛的特别是基层的法治社会力量的历史重任。同时，将推进依法治国、依法执政、依法行政有机统一，并推动地方党委政府、政法机关、行政机关的公共服务职能更好发挥。梳理公共法律服务的理论渊源、实践发展与制度功用价值目标，找到实践推进的总抓手，充分运用法治力量推动“善治”在当代中国社会的全方位实现。
西方国家公共服务的基于市场及资本市场化运作理论基础以解决市场失灵危机为目标，当代中国的公共服务则奉行“以人民为中心”宗旨理论以保障稳健持续经济水平增长为目标。不同的理论基础、不同的目标、不同的政治体制和文化传承，决定了习近平法治思想中的公共法律服务理论与西方公共服务和公共物品理论在供给模式和发展目标上的本质区别。人类社会法律的发展史，就是不同国家法律之间相互借鉴与吸收的过程。西方公共服务供给主要模式是国家垄断和市场主导模式，西方模式和理论体系不可能完全适用于中国社会治理的现实需要，当代中国基层社会治理的复杂性和多元化决定了公共法律服务供给模式除了政府服务、市场提供，还会需要多元供给和公众参与模式等多种模式的有益补充，我国的公共法律服务体系建设必然是一种多元化规范体系理论框架的合理化建构。
“共享发展注重的是解决社会公平正义问题。……让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。”“各国现代化的经验表明：任何国家都不可能走完全抛弃民族文化传统的全盘西化道路；但如不敢突破传统也不可能跟上时代前进的步伐，更不可能创新。传统是随着时代不断生长的有机体，写得好的大变革必然要更新和发展传统。因此，继承传统不是回归传统，而是要超越传统。”“中国同时是一个国家、一个文明体系和一种历史叙事。”从晚清修律开始，法律模式的选择就成了中国法律变革无法回避的问题：是移植西方还是面向传统，是学习英美还是学习欧陆，古今中外之间何去何从，学者们莫衷一是。中国循着已走的道路向前进行是最适当不过的。习近平法治思想中的公共法律服务概念、理论和模式，是新时代中国基层社会治理法治化的路径选择，也是中国式现代化的法治文化建设的再启蒙。习近平法治思想中公共法律服务理论是对过去一段时期基层社会治理经验发展成果和法治文化赓续发展的系统性、体系化总结。习近平法治思想中的公共法律服务理论立足于中国法律的历史政治传统，根植中国社会实践本土资源的法治文化传统，关照中国社会现实基层治理难题的根本症结所在，成为破解基层社会矛盾纠纷化解难题的现实路径选择。
习近平法治思想中公共法律服务理论体系与实践体系相结合进而发展成一个相对完整的中国特色社会主义基层社会治理法治体系制度。习近平法治思想中公共法律服务理论体系，对推进基层社会治理法治建设与现代公共法律服务制度体系建设，具有重大的理论价值和实践意义。习近平法治思想中的公共法律服务概念、理论和模式的逻辑起点，源于马克思主义的公共物品供给理论、法治理论与中国社会治理实践的结合，是新时代全面依法治国的实践理论创新和治理模式创新。既有实践理论的创新价值，又有社会治理的实践指导意义。习近平法治思想中公共法律服务理论开拓了基层社会治理法治实践的中国式现代化道路，形成了科学的基层社会治理的理论形态、鲜明的理论风格和完备的理论体系，对于推进全面依法治国、以法治方式实现国家治理体系和治理能力现代化发挥着重要的引领作用。
何谓治理？治理是对现代谈判现实主义的最直接呼吁。现代治理是一个对责任感的呼唤，但却是为了更好的保证效率。治理是世界新人道主义原则和全球政治秩序原则。“一个国家政治，到底还是脱离不了‘权’。而政治权之稳固，一定要依赖于为社会大众所共同遵守、共同信仰的精神上的‘权’。这不是制度本身的力量，也不是政治上其他力量所压迫，而是社会上有一种共尊共信的心理力量在支持。当知一切政治、一切制度都如此。”加快推进和完善公共法律服务体系建设，就是循着中国自己已走的道路稳步向前，就是“以人民为中心”立党为公执政为民宗旨的正确道路选择，正如习近平总书记在浦东开发开放三十周年庆祝大会上的讲话中指出：“要着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提高公共服务均衡化、优质化水平。”中国正处在一个重要而关键的发展阶段，有很多突出而深层的矛盾和问题亟待解决，“创建和谐社会”目标的提出具有十分重要的意义。中国共产党的执政能力正面临着能否把握住中国崛起时机的严峻考验，而创建和谐社会正是提高执政能力的重要着力点之一。习近平法治思想中公共法律服务理论很好的回答了如何在中国式现代化的法治道路上贯彻新发展理念创建和谐社会的新时代考卷。习近平总书记在党的二十大报告中指出，坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，中国特色社会主义是实现中华民族伟大复兴的必由之路，团结奋斗是中国人民创造历史伟业的必由之路，贯彻新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路，全面从严治党是党永葆生机活力、走好新的赶考之路的必由之路。
中国特色社会主义现代公共法律服务体系建设改革实践的十年制度创新成就的现实“存在”，充分证明了习近平法治思想中公共法律服务理论在当代中国社会治理实践中的强大生命力和法治建设引领功用。真理之本质已自我揭示为自由。这是对存在的存在性、揭示性的“让允”。加快推进和完善中国特色社会主义现代公共法律服务体系建设，应当建立以供需平衡体系为基础、以运营平台体系为抓手、以产品内容体系为主线、以法治治理体系为目标、以人力资源体系为根本、以政策法规体系为方向、以经费保障体系为支撑、以规范标准体系为协调、以数字数据体系为依托、以监督管理体系为重心的全方位发展的现代化公共法律服务多元化规范体系。习近平法治思想中的公共法律服务概念、理论和模式选择，通过有温度的公共法律服务将法治精神全方位融入广大人民群众的思想血脉，通过普法教育、法治宣传和公共法律服务，全面推进“全民守法”成为新常态，这是推进全面依法治国的内在动力，更是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的中国式现代化发展道路的理论指引。习近平法治思想中公共法律服务理论是人类真正的、科学的新理论。在该理论的指引下，我们正在共同构建一个崭新的科学合理的中国式现代化公共法律服务多元化规范体系，真正找到了在实质意义上破解基层社会矛盾纠纷化解难题的法治化道路。
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